2011: plannen om te kappen in het woud van wet- en regelgeving
Op het gebied van de openbare omgeving kent ons landje meer dan 60 wetten, meer dan 100 amvb’s en honderden ministeriële regelingen. Dat is niet alleen erg complex, het werkt ook niet goed. Plannen voor nieuwe wegen, spoorwegen, stedelijke herstructurering, waterveiligheid, energietransitie, plattenlandsontwikkeling, cultuurhistorie en natuur hebben erg lange doorlooptijden en kennen hoge kosten. In 2011 schreef de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu, Melanie Schultz van Haegen, de Tweede Kamer dat zij tot “bundeling, vereenvoudiging, modernisering en versobering van het omgevingsrecht in brede zin [wilde] komen”. Naast doelmatigheid, zou deze wet ook de flexibiliteit te bevorderen.
De minister wilde namelijk kunnen inspelen op regionale verschillen en initiatieven. Zij schrijft aan de Tweede Kamer: “daarom ga ik een vergaand vereenvoudigd en gebundeld omgevingsrecht als geheel neerzetten, dat niet alleen de knelpunten van vandaag oplost, maar ook een goede wettelijke basis biedt voor de maatschappelijke opgaven van morgen.” Burgers, ondernemers en overheden krijgen decentrale beleidsruimte en ‘publieksparticipatie’ wordt mogelijk: “de nieuwe wet vertrouwt op het oplossingsvermogen en de innovatie van ondernemers en burgers (…)”. De doelen met betrekking tot participatie vanuit de samenleving waren - zeker voor die tijd - ambitieus. En natuurlijk zou het ook geld besparen: tot 600 mln. euro per jaar.
Hoe is het daarmee gesteld anno 2020?
Het zou tot 2016, duren voor de Omgevingswet door de Tweede Kamer was. De beoogde ingangsdatum was 2019. Maar pas in 2020 kwam de wet door de Eerste Kamer. De bedoeling is nu dat de wet in werking treedt op 1 januari 2021. Dat is tien jaar na de aankondiging - zó ingewikkeld is versimpeling. In de tussentijd werd met behulp van de Crisis- en herstelwet af en toe al ingegrepen in de bestaande regels. De huidige minister voor Milieu en Wonen, Stientje van Veldhoven, heeft de wind mee, volgens het omgevingswetportaal: “alle partijen zien de voordelen van de Omgevingswet en zetten zich in voor een spoedige en zorgvuldige inwerkingtreding”.
Wat deed Haarlem met de Omgevingswet?
De omgevingswet vereist een stevig beleid rond participatie. In 2011 schreef Haarlem in de nota ‘De nieuwe Haarlemse participatiepraktijk’ al een lange traditie van participatie te kennen. En stelde ook vast, dat er nog wel wat te winnen viel in de manier waaròp. Het moest slimmer, duidelijker en innovatiever worden. Men ging aan de slag. Er kwamen onder meer trainingen, gebiedsverbinders kregen een steviger rol en er waren pilots in enkele wijken.
In 2014 werd deze nieuwe praktijk geëvalueerd. De conclusie was, dat de veranderingen voor burgers vaak niet zichtbaar zijn; behalve voor wie bij die pilots betrokken waren. Er moest beter worden afgewogen of er in een bepaald geval echte participatie, of juist inspraak moet komen. Participatie vraagt veel tijd bij het begin van het proces, staat in het evaluatieverslag. Maar, stelt men terecht, dat wordt aan het einde ruimschoots teruggewonnen, onder meer door een steviger draagvlak.
En dan staat er tóch nog in diezelfde evaluatie, dat participatie zo kostbaar is “…doordat ze veel ambtelijke tijd vragen. Dat is te verminderen door niet op elk ingebracht idee afzonderlijk te reageren”. Dat geeft meteen een bijzondere kleur aan de participatie. Hoé moet er worden geselecteerd, wàt komt wel en niet door de selectie, en - niet onbelangrijk - wie selecteert er? De gemeente trekt deze taken naar zichzelf toe, terwijl prioritering ook met de participanten zou kunnen gebeuren… Haarlem moet - althans in 2014 - nog gevoel ontwikkelen over hoe je burgers in de besluitvoering betrekt.
Sinds maart 2020 ligt er een ‘routekaart omgevingswet’, waarin te zien is dat de implementatie tot in december 2023 is gepland. Deze planning zal ongetwijfeld moeten worden bijgesteld als gevolg van de corona-pandemie.
Nieuwe Democratie
In 2019 startte Haarlem het programma Nieuwe Democratie, om te peilen wat burgers nodig hebben om zelfstandig initiatieven voor de stad te ontplooien. Er is veel meer mogelijk dan alleen maar gaan stemmen bij de gemeenteraadsverkiezingen. Om de burgerbetrokkenheid te vergroten, werd een actieprogramma met drie experimenten gekozen:
Een buurtbegroting, zoals het experiment in Schalkwijk, waarbij zeggenschap én budget werd overgedragen aan de bewoners
Een gelote deelname aan de wijkraad. In navolging van experimenten elders, starten er proefprojecten waarbij wijkraden worden samengesteld uit mensen die via loting worden benaderd, en niet gelote leden. Doel is tot een representatievere vertegenwoordiging van de wijkraad te komen dan nu in veel wijken het geval is.
Het ‘right to challenge’. Onder voorwaarden wordt het voor bewoners of bedrijven mogelijk een gemeentelijke taak over te nemen, als zij het goedkoper of beter kunnen, of meerwaarde hebben door maatschappelijk draagvlak.
De gemeente opende voorts een website onder de naam Samen maken we de stad, waar burgers worden uitgenodigd ‘te participeren’ over ontwikkelingen zoals de herinrichting van het Stationsgebied of de toeristische koers. En tot slot kwam er recent de Quick Scan Lokale Democratie 2020. De gemeente vraagt ten lange leste aan de burgers zèlf hoe democratisch zij vinden dat Haarlem werkt (zie ook hier).
Inmiddels zijn deze acties op de lange baan terecht gekomen door de lock down in verband met de corona-crisis. Als de draad weer wordt opgepakt, houden wij u op de hoogte.
Drie varianten van participeren in Haarlem
In 2020 legt wethouder Floor Roduner de raad de vraag voor wanneer de gemeente participatie gaat verplichten, en welke rol zij neemt bij initiatieven vanuit de samenleving. Hij schetst drie rollen:
Loslaten, als het initiatief niet direct van groot belang is voor de samenleving zelf en waarvan het effect op de omgeving beperkt is. De gemeente kan het initiatief geheel bij de initiatiefnemer leggen en toetsing vindt achteraf plaats - gericht op de inspanningen en niet op het resultaat. De notitie schat de impact van ‘loslaten’ op de ambtelijke organisatie klein en de extra kosten laag.
Faciliteren, als het initiatief past bij de ambities van de gemeente én een behoorlijk effect heeft op een gebied. Dan wil de gemeente waarschijnlijk meer inspanningen leveren, onder andere via een stakeholdersinventarisatie en -analyse. Het niveau van participatie kan reiken van raadplegen tot co-creatie. De notitie schat de impact op de ambtelijke organisatie gemiddeld tot aanzienlijk. De initiatiefnemer, die verantwoordelijk blijft, werkt nauwer samen met de ambtelijke organisatie. Eventuele hogere kosten kunnen worden neergelegd bij de initiatiefnemer.
Regisseren, als de gemeente groot belang hecht aan het initiatief, en/of als het effect op de omgeving groot is, of als de initiatiefnemer een belangrijke maatschappelijke partner is. Participatie wordt uitgevoerd zoals dat als vanouds gebeurt bij beleidsvoornemens of grote projecten. Dit vraagt veel inspanning van de gemeente aan de voorkant van het proces; maar het is jaarlijks vast te stellen om welke projecten het zal gaan. De organisatorische en financiële impact op de ambtelijke organisatie is daarom ook groot.
Deze nota is op 17 maart aan B&W voorgelegd. Het is, onder meer vanwege de beperkingen als gevolg van de corona-crisis, op dit moment nog niet duidelijk hoe dit is afgelopen.
5 februari 2020 Bezoek aan Hilversum
Diverse gemeenten, zoals Leiden, Eindhoven, Groningen, Leeuwarden en Heerenveen experimenteren met de omgevingswet of aspecten daarvan, zoals het burgerbesluit. Wij bezochten Hilversum, waar de samenwerking tussen bewonerscollectieven en de stad al een flink eind op streek is. Zij benadrukten dat er sprake is van complementaire kennis van bewoners en gemeente, en dat hierin een meerwaarde ligt voor participatie. De samenwerking tussen de bewoners kwam vanuit verschillende hoeken op gang: via bewonersverenigingen van verschillende buurten en een actiegroep die zich ooit bezighield met het weren van het vrachtverkeer uit het centraal stedelijk gebied. Een bekend verhaal! We gingen dieper in op de dynamiek tussen de vertegenwoordigers van wijkraden en bewonerscollectieven, en hun eigen achterban. De gemeente heeft wel wat te leren, vooral om zich niet binnen de muren terug te trekken, te blijven luisteren, kennis aan te reiken en te faciliteren. In elke fase opnieuw is dit een punt van aandacht - en soms van frustratie. Hilversum heeft, net als Haarlem, te maken met de regionale dominantie van de metropool Amsterdam, zeker sinds zij sleutelgebied voor de MRA zijn geworden. “Daar komen de Amsterdammers, de prijzen van het onroerend goed stijgen al”. Het dorpse Hilversum dreigt deel van de metropool, met hoogbouw, te worden. En dan zijn er bekende problemen zoals het gebrek aan hoogwaardig OV en, bij de ontwikkelzones, het vroegtijdige inschakeling van projectontwikkelaars.
Zoals gezegd, er zijn meer gemeentes aan de slag. Veel burgerinitiatieven werken met de LSA, die een uiterst verdienstelijke ‘landingsplaats voor de omgevingswet’ publiceerden. Daarin staan 19 voorstellen om de zaken op regionaal niveau goed te regelen.
April 2020 - stand van zaken Haarlemse omgevingswet.
In september 2019 spraken Casper van Boltaringen en Michael Nieweg met Jeroen Traudes, programma- en gebiedsmanager. Hij wist hoe het stond het met Omgevingswet in Haarlem. De invoering was al een jaar uitgesteld tot 2020, maar in Haarlem waren nog geen duidelijke stappen gezet. Jeroen kreeg gelijk - de wet werd tot 1.12021 uitgesteld, en zal nu nog later ingaan. Overigens speelt het rijk ook bij dit project de digitalisering parten.
Op 7 april, spraken Erik van Dijk en Michael Nieweg met Jeroen Traudes. Na een periode van kalmte is Haarlem een echte inhaalslag aan het maken. Beleidsdocumenten zien het licht en er zijn experimentele Stadstafels georganiseerd door de stadsbouwmeester, Willem Hein Schenk. Dit zijn platforms waar burgers experts, gemeente, belanghebbenden enz. samen ideeën uitwerken. Als die kansrijk zijn, zijn de lijnen voor realisatie kort. Ook de Provincie Noord-Holland experimenteert met Omgevingstafels en is daar zeer tevreden over. Een symposium over de omgevingswet - waarvoor wij ons hadden ingeschreven - kon helaas vanwege Covid-19 niet doorgaan.
Haarlem heeft inmiddels een door B&W vastgestelde omgevingsvisie, die richting geeft aan vraagstukken als mobiliteit, bereikbaarheid en groei van de stad; precies onze onderwerpen. Er wordt niet afgewacht tot de Omgevingswet ingaat. Haarlem gaat verder waarmee ze verder kunnen.